Когда я вдруг обнаружила дистанционный курс «Федерализация и децентрализация», удержаться от соблазна узнать, что же думают в Лейденском университете, старейшем университете Нидерландов, о столь актуальной для нас теме, уже было невозможно. Тем более, что на следующей неделе – лекции по форме государства 
Курс довольно короткий. Слушается достаточно легко. В названии фигурирует Африка (Федерализация и децентрализация в Африке), но информация в основном общая. Можно получить не только знания по теме, но и сертификат, однако в отличие от знаний – за 49 евро. https://www.coursera.org/learn/decentralization-africa
Основные тезисы.
1. Федерализация и децентрализация в основном рассматриваются в контексте западного опыта. Именно поэтому и был выбран акцент на африканские страны (Нигерия, ЮАР, Эфиопия). Однако обойтись совсем без обращения в качестве иллюстраций к странам Европы и Америки, конечно, задачи не было.
2. Под федерацией предлагается понимать политическую систему, где власть разделена между центром и регионами и где, соответственно, самоуправление регионов сочетается с общеобязательными предписаниями центральной власти. В результате – присутствует два уровня управления, каждый из которых отвечает за свою сферу управления, в которой обладает автономией. Граждане находятся в одновременном подчинении обоим порядкам.
Децентрализация в общих словах характеризуется образно как младшая, менее броская, сестра федерализации. При децентрализации ответственность за определенные сферы жизнедеятельности передается на более низкие уровни управления, однако без полноценной региональной автономии, как это имеет место в федерации.
3. Вопрос, проходящий красной нитью через весь курс: в чем отличие между федерализацией и децентрализацией. Ответ, предлагаемый авторами курса:
а) федерализм требует закрепления на конституционном уровне, для децентрализации достаточно текущего законодательства;
б) из предыдущего пункта следует, что при децентрализации центральная власть решает, когда и какие полномочия передать регионам, и в любой момент может забрать их назад; федерализм требует констуционного признания автономии, почти что суверенитета регионов («полусуверенитета»), их защиты от посягательств со стороны центральной власти, а значит, защиты от того, чтобы их статус мог быть изменен текущим законодательством. С другой стороны, данное отличие позволяет гораздо проще проводить децентрализцию, без сложных процедур внесения конституционных изменений;
в) при федерализации регионы обладают автономией, федерализм позволяет им не соглашаться с центром или с другими регионами. «Даже если этот регион маленький, слабый, бедный и фактически зависящий от центра, его автономия гарантирована конституцией». И наоборот, при децентрализации степень автономии определяется центральной властью. «Даже если регион большой, сильный и богатый». Количество, границы и полномочия регионов могут меняться центральной властью. Каким образом и в каком порядке центральная власть может сделать это, решает она же сама. Например, решение некоторых вопросов в сфере образования могут быть переданы на местный уровень. Однако если через несколько лет центральная власть оценит результаты местной политики как неудовлетворительные, она отзовет эти полномочия назад. В федерации подобного развития событий быть не может.
Важно отметить, что децентрализация может быть частью политики как в унитарном, так и в федеративном государстве. Большинство скандинавских стран согласно конституции являются унитарными, но они практикуют сильные формы децентрализации. Так что в государстве может присутствовать сильная местная власть как результат децентрализации. В США не только конституционно гарантирована автономия штатов, но и в пределах самих штатов местные власти наделены достаточно сильными полномочиями благодаря децентрализации.
4. Три главных обещания федерализации и децентрализации:
а) лучшая демократия, потому что:
— демократия становится ближе к гражданам;
— местная громада наделяется властью;
— демократическая подконтрольность;
— горизонтальное деление власти;
б) good governance, так как:
— публичная власть становится ближе к населению, а потому может учитывать специфику местных условий, принимать во внимание озабоченность людей по поводу тех или иных вопросов;
— появляется возможность выработки разной региональной политики, разных моделей решения, нахождения лучших для того или иного региона практик;
в) управление разнообразием. На примере Африки это продемонстрировано следующим образом. Практически все африканские страны обладают етническим либо лингвистическим разнообразием. В Нигерии 190 млн жителей, разговаривающих более чем на 200 языках. Деление страны на 36 штатов делает такое разнообразие более управляемым. В Эфиопии 90 млн жителей, разговаривающих на более чем 65 языках и живущих в 11 регионах. В ЮАР 55 млн жителей и 11 официальных языков. Такое разнообразие характерно для всего континента, и для более мелких стран тоже. Поэтому федерализация и децентрализация обеспечивают территоральным громадам определенный уровень автономии, возможность самостоятельно решать свои внутренние вопросы.
Федерализация и децентрализация, несмотря на некоторое отличие друг от друга, обращены к решению одинаковых проблем и дают одинаковые обещания. Несмотря на то, что только три африканских государства являются федерациями, децентрализация виртуально присутствует повсюду на континенте.
Важный момент, объединяющий федерализм и децентрализацию, — стремление к построению публичной политики не по принципу простого решения большинства (non-majoritarian political arrangements). Они ищут пути для признания и защиты отклонений от позиции большинства, доминирующей в национальной политике. Они отрицают взгляд на политику сквозь электоральную победу 50% + 1, признают легитимность взглядов меньшинства.
5. В некоторых странах федерализм может иметь негативные коннотации, ведующие к сепаратизму и разделению. В таких ситуациях федерализм рассматривается как принцип, используемый в целях радикальной децентрализации и даже возможного распада страны. Это особенно характерно для стран, переживших глубокие травмы внутренних противоречий. Как пример приводится Испания, которая формально не является федерацией именно из-за негативного контекста, связанного для многих испанцев с этим словом. В то же время, учитывая степень автономности регионов, круга тех вопросов, в которых они наделены правом на то, чтобы сказать последнее слово, Испания фактически является федерацией.