Харківське юридичне товариство продовжує серію круглих столів «Верховенство права і реформи в Україні».
Цього разу нашу зустріч, що проводилася спільно із Національною академією правових наук України і кафедрою теорії держави і права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, було присвячено пам’яті Марка Веніаміновича Цвіка, нашому Вчителю і близькій кожному з нас людині. Свого часу Марко Веніамінович брав безпосередню участь у написанні Конституції 1996 року. Тепер нам випала нагода поспілкуватися з тими, хто пише Конституцію сьогодні. Це, зокрема, Віктор Павлович Колісник, який входить до робочої групи з питань децентралізації Конституційної комісії, і Любченко Павло Миколайович, який задіяний у роботі над змінами, що пропонуються для внесення до Конституції. В обговоренні також взяли активну участь Лемак Василь Васильович, Петришин Олександр Віталійович, Колодій Анатолій Миколайович, Горобець Костянтин Валерійович, Максимов Сергій Іванович, Погребняк Станіслав Петрович, Селіванова Ірина Анатоліївна, Смородинський Віктор Семенович, Вовк Дмитро Олександрович, Лук’янов Дмитро Васильович.

Серед тих питань, які обговорювалися, я б виділила такі.
Чи є сьогодні запит на децентралізацію в суспільстві? І чи потрібна вона нам сьогодні? Це питання було поставлено Віктором Семеновичем Смородинським. На його думку, вказане питання потребує відповіді в двох основних аспектах: по-перше, в фінансовому (скільки коштуватиме Україні ця реформа? І чи дійсно в час складної економічної ситуації, в час, коли ведуться військові дії, потрібно проводити подібне реформування?) й по-друге, чи дійсно народ України має запит на децентралізацію? Говорячи словами Всеволода Володимировича Речицького, чи є децентралізація елементом національного коду українського народу?
Аргументи на користь того, що такий запит в суспільстві є, наводили Віктор Павлович Колісник, який переконаний у тому, що насправді Україна дуже запізнилася із проведенням децентралізації, й тепер їй треба нагаїти втрачене. Без децентралізації в Україні фактично не буде, як не було і не має тепер, справжнього (і спроможного) місцевого самоврядування. Ми недалеко відійшли від радянської моделі, коли у голови сільради був лише сейф, печатка і графин зі стаканами. Й він був змушений завжди виступати прохачем, щоб отримати необхідні кошти. Тому децентралізація є абсолютно об’єктивною потребою, без реалізації якої важко очікувати руху вперед.
Цю думку було підтримано Костянтином Горобцем, а потім і Дмитром Вовком. Дмитро звернув увагу на те, що насправді, якщо ми будемо сприймати запит суспільства буквально, то нам слід визнати, що він доволі часто зводиться до переліку із величезної соціальної допомоги, сильної держави, а ще бажано повбивати геїв і т.і. Тому якщо ми будемо в буквальному сенсі орієнтуватися на голос народу, то побудуємо щось страшне. Децентралізація впроваджена в переважній більшості європейських держав й довела свою ефективність на практиці. Крім того, не слід спрощувати взаємозв’язок між економікою і децентралізацію. Не вийде так, що от спочатку запрацює економіка, а потім ми проведемо децентралізацію. Ці моменти перебувають у тісному взаємозв’язку і взаємній залежності. Україна на сьогодні має олігархічну економіку. І вирішення цієї проблеми неможливо без децентралізації. Остання скоріше має сприйматися як інструмент, засіб, а не як ціль.

Децентралізація – проблема політична чи юридична? Таке питання було поставлено нашим гостем з Одеської юридичної академії Костянтином Горобцем. Станіслав Петрович Погребняк висловив точку зору, що проблема, звичайно, політична. Тому що юристи, якби їм пояснили, якою має бути в результаті модель взаємодії держави і місцевого самоврядування, змогли б її належним чином втілити в нормативний текст. Але основне питання, яка зараз стоїть, — якою має бути та модель, з приводу якої в суспільстві може бути досягнуто консенсус.

Чи зміниться розподіл владного впливу між президентом, урядом і парламентом?
Ні, перегляд положення вищих органів державної влади, на жаль, не є метою конституційної реформи. З цього приводу говорив Віктор Павлович Колісник. Він зізнався, що ще на першій зустрічі Конституційної комісії пан Головатий повідомив, що «вони домовилися – владний трикутник не чіпаємо». На думку проф. Колісника, це один із основних недоліків конституційної реформи, оскільки владний механізм, закладений до Конституції в результаті змін, які вносилися у грудні 2004 р. і запрацювали з 1 січня 2006 р., є неефективним. Він розпорошує виконавчу владу між президентом і прем’єром, втрачається консолідація, немає єдиного центру прийняття рішень. Крім того, конституція в цій частині має колосальні вади. От лише деякі з них. Стаття 94 передбачає, що президент підписує закон, беручи до виконання, але президент не може взяти закон до виконання, тому що він не входить до системи виконавчої влади, не очолює її вертикаль. Або, наприклад, перед президентськими виборами ми були свідками того, як кандидати на посаду президента презентували свої програми. Далі особа стає президентом – про її передвиборчу програму можна забути, тому що в конституції про неї немає згадки. Є лише програма уряду. Далі – частина підстав дострокового припинення повноважень народного депутата стосується тільки тих депутатів, яких обрано від політичних партій, і не стосується самовисуванців, і т.д.
Дмитро Вовк звернув увагу, що головними завданнями Конституції завжди є захист прав людини (і в цій частині напрацьовані зміни до Конституції глобальних нововведень не передбачають) і боротьба з узурпацією, створення гарантій, щоб цього не відбулося. А цього також не відбудеться, оскільки «домовилися владний трикутник не чипати».

Що передбачає реформа? З основними нововведеннями ознайомив Павло Миколайович Любченко. Вони є такими:
1. Замість державних адміністрацій мають з’явитися перфекти з набагато меншими повноваженнями; в них, зокрема, забирають повноваження з підготовки бюджету, розпорядження коштами, управління комунальною власністю. В ідеалі перфекти не повинні здійснювати управлінську діяльність. В них мають бути тільки контрольно-наглядові повноваження. Але сформульовано в проекті змін до Конституції занадто широко: здійснює нагляд за додержанням Конституції і законів України. Тобто фактично покладаються прокурорські функції. Другий пункт повноважень – координація діяльності територіальних органів. Але відразу постає питання щодо того, що представляє собою координація. Виникає загроза того, що перфекти перетворяться на нинішні місцеві адміністрації.
2. Взаємовідносини перфектів і органів місцевого самоврядування будуть регулюватися на рівні закону. Єдина надія на те, що перфект не стане нинішньою державною адміністрацією, пов’язана із тим, що в самій Конституції буде написано, що перфект має статус державного службовця, тобто здійснює свої повноваження одноособово. Це має стримувати можливість розростання апарату, до якоїсь префектури.
3. Зміни в адміністративно-територіальному устрої передбачає введення принципу повсюдності. Для цього вводиться новий термін – громада як адміністративно-територіальна одиниця. Громада включає не тільки населений пункт, але й прилеглі до неї території. Венеціанська комісія звернула увагу на недостатню визначеність такого формулювання й запропонувала прямо вказати, що вся територія України поділяється на громади. Але тоді можуть виникнути питання – територія атомної станції або військової частини входять до території громади? Тим не менше, в Конституції закріпили підхід, за яким білих плям не буде – вся земля розподілена між громадами.
Другий момент – укрупнення. Вже є план, що на базі району утворюється територіальна громада. Існуючі зараз 10000 тис. має перетворитися, як вважає Мінрегіонбуд, на 1000 тис. громадад. Вводять навіть стимул: отримання прав на землю + в бюджеті виділено 3 млрд грн. на об’єднані території.
Але постає питання, яким має бути критерій того, хто може претендувати на самоврядування? Це має бути суб’єкт 5 тис. чи 20 тис. або 3 тис. населення? Це питання ставив Дмитро Васильович Лук’янов.
У будь-якому разі в Конституції про укрупнення не йдеться. Це все буде вирішуватися на рівні закону. Але ідея така звучить.
Недоліком є те, що вводиться термін «регіон», але при цьому зберігається поняття «область» — відбувається змішування термінів.
4. Щодо місцевого самоврядування. Значних новацій немає. В Україні діє радянська модель: рада, виконавчий комітет, виконавчі органи. Пропозиція була – не закріплюватися таку організаційну модель на рівні Конституції, щоб надати більший простір свободи – щоб на місцях мали можливість обрати організаційну модель для себе.
На рівні села, селища міста в основному повноважень у місцевих рад вистачає. На рівні району, області – надати радам право утворювати свої виконавчі органи.
5. Право Президента зупиняти рішення органів місцевого самоврядування і питання дострокового припиняти їх повноважень. Питання довго дискутувалося, але врешті-решт передбачено механізм, за яким Президент не сам вирішує, чи було допущено порушення з боку органу місцевого самоврядування, а Конституційний Суд. Припинення повноважень також відбувається за участю парламенту, а не одноособово Президентом. Якщо повноваження припиняються достроково або призупиняються, то управління тимчасово здійснює урядовий уповноважений. З такою моделлю категорично не погодився Василь Васильович Лемак, адже яке відношення Президент має до місцевого самоврядування. Якщо повноваження місцевої ради припинено, мають оперативно відбутися вибори.

Коли почнуть діяти зміни? Перехідні положення передбачають, що тільки через два роки.

Чи потрібна деталізація на рівні Конституції або ж краще все прописати в законі?
З цього приводу склалося дві позиції. Прибічники першої говорять про те, що визначення моделі місцевого самоврядування на рівні Конституції забезпечує їй більшу легітимацію й захист від наступних змін.
Друга точка зору — фіксація на рівні Конституції певної моделі означає певну її консервацію. Якщо потім буде виявлено, що окремим громадам така модель не підходить, щось змінити буде важко.

Чи є можливим універсальний для всіх підхід? Костянтин Горобець звернув увагу на необхідність врахування характеру території – урбанізована вона чи ні. Й підходи до таких територій мають бути різними. Станіслав Погребняк також зауважив, продемонструвавши на конкретному реальному прикладі, що спроба об’єднати успішні громади з неуспішними може викликати стійке несприйняття з боку жителів відповідних населених пунктів.

Організаційні проблеми роботи над проектом змін. На жаль, ті люди, які безпосередньо задіяні до розробки змін до тексту Конституції, констатують, по-перше, непрозорість процесу (як ілюстрація: відсутність можливості ознайомитися із текстом проекту закону щодо децентралізації навіть у членів Конституційної комісії), по-друге, вкрай низьку організацію процесу (для прикладу – з чотирьох зустрічей, які проводилися для робочої групи з децентралізації, проф. Колісник зміг потрапити на три; про четверту він, знаходячись у Харкові, був повідомлений за декілька годин до її початку; тексти для обговорення завчасно не надсилаються; іноді те, який текст є останнім, з’ясовується вже під час обговорення, тощо).
Власне, на якість роботи над конституційною реформою звертав увагу і Василь Васильович Лемак, але в дещо більш значущому аспекті. Василь Васильович вказав, що будь-яка реформа передбачає: 1) вибори, на які йдуть партії – в них у програмі вказано необхідність проведення конституційної реформи. Це десь було у нас; 2) угода про створення коаліції. В нашій угоді цього немає; 3) програма діяльності уряду – це ключовий документ. Програма діяльності Кабінету Міністрів України такої згадки не містить. Така програма є документом, на основі якого має працювати уряд і парламентська більшість. Висновок — 2/3 складових реформи ми не маємо.
Ще одне питання, на яке звернув увагу Василь Васильович, — навіщо така сегментованість? Чому окремо подається законопроект щодо прав і свобод людини, окремо проект про децентралізацію? І скільки буде ще таких проектів?
Крім того, в Україні запропоновано модель місцевого самоврядування, якої немає ніде в Європі. А для юристів соціальна практика — це як експеримент для фізика чи хіміка.